O ato administrativo do ordenador de despesas que separa recursos orçamentários,1 no momento em que a obrigação é constituída, é o empenho, mas este pode ou não ser formalizado com a emissão de um documento – nota de empenho. Em casos expressamente previstos em lei, pode a nota de empenho até ter valor jurídico equivalente ao contrato e ser objeto, inclusive, de demanda judicial. 2
Como a nota materializa o empenho, por vezes questionam se esta deve preceder o compromisso ou ser dele decorrente. A resposta é que, em princípio, o empenho é o próprio compromisso na área financeira, e o seu momento deveria, em tese, preceder a formalização externa pelos atos jurídicos pertinentes. Desde que ocorra no procedimento administrativo, contudo, não há irregularidade.
O que se não admite é a pactuação de um compromisso sem o prévio empenho3, mas se este, no âmbito interno, é concomitante ou ocorre em alguns dias a posteriori, com dotação suficiente e adequada, não há problemas maiores em flexibilizar a norma, conforme as rotinas da organização.
Em algumas entidades, as minutas de contrato são examinadas pelo órgão jurídico, encaminhadas ao setor financeiro para verificar a existência de recursos, assinadas pelos contratantes, devolvidas ao setor financeiro para empenho, e elaborado extrato que é encaminhado à publicação. O mais correto seria que, logo na primeira passagem pelo setor financeiro, fosse feito o empenho e, se depois não se consumasse a obrigação, este fosse anulado, com reversão à dotação. Ocorre que, em função das realidades locais e do volume de omissões na assinatura do contrato, as ocorrências de anulações podem justificar o procedimento descrito.
Também não se deve admitir que o contrato tenha eficácia, isto é, efeitos no mundo concreto – como, por exemplo, início da obra ou do fornecimento – sem que tenha ocorrido o empenho prévio. Além dessa providência, também precede à eficácia a publicação, quando exigível.4
Para saber mais, consulte Lei de Responsabilidade Fiscal, 6ª ed., Editora Fórum, 2014.
1 Decreto Federal nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986. “Art. 25. O empenho importa deduzir seu valor de dotação adequada à despesa a realizar, por força do compromisso assumido. Parágrafo único. Admitir-se-á que o montante da despesa seja imputado à dotação correspondente a serviço, desde que o custo deste seja predominante, quando o serviço compreender emprego de material a ser fornecido pelo próprio executante”.
2 Consulte o art. 62 da Lei nº 8.666/93, de 21 de junho de 1993.
3 Estabelece o Decreto Federal nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986: “Art. 24. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho (Lei nº 4.320/64, art. 60). Parágrafo único. Em caso de urgência caracterizada na legislação em vigor, admitir-se-á que o ato do empenho seja contemporâneo à realização da despesa”.
4 Estabelece a Lei nº 8.666/93, de 21 de junho de 1993: “Art. 61. […] § 1º. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração na mesma data de sua assinatura para ocorrer no prazo de 20 (vinte) dias, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus”.