por J. U. Jacoby Fernandes
O Tribunal de Contas da União TCU atua como órgão auxiliar do poder legislativo na fiscalização, análise e julgamento de contas dos órgãos e entidades públicas. Nesse contexto, o particular, sem vínculo com a Administração Pública, como regra, não está sujeito à jurisdição dos Tribunais de Contas. Uma das exceções consiste, precipuamente, na hipótese de ter gerido recursos públicos, recebidos mediante convênio, auxílio ou subvenção.
Por se tratar de recursos públicos, as verbas transferidas por entes públicos a título de convênios são passíveis de avaliação pela Corte de Contas. Nesse sentido, identificada qualquer irregularidade na gestão de convênios, o TCU procede a determinação de instauração de tomada de contas especial para apurar a responsabilidade e a quantificação do dano ao erário.
Em publicação orientativa aos órgãos da administração pública, o TCU explica:
Todas as fases dos convênios podem ser objeto de fiscalização pelo TCU: celebração, formalização, execução e prestação de contas. A análise envolve o atendimento às exigências legais; execução financeira; execução física (obras, serviços e aquisição de bens); fidelidade e veracidade de documentos e procedimentos; os processos licitatórios; e a existência das empresas contratadas, além da avaliação da efetividade do convênio.1
O Tribunal de Contas da União firmou sua jurisprudência no sentido de que, se os recursos foram depositados na conta do Município, em razão de acordo, ajuste, convênio ou outro instrumento revelador de ato de vontade do recebedor, e não foram utilizados, nem movimentados, devem ser restituídos e atualizados monetariamente.
Ainda sobre o instituto, importante observar que o termo convênio deve ter utilização restrita aos casos em que o interesse dos signatários seja absolutamente concorrente, um objetivo comum, ao contrário do que ocorre no contrato, em que o interesse dos que o firmam é diverso e contraposto No convênio, descabe a aplicação de penalidade por rescisão, bastando não haver mais interesse na sua continuação para que se promova a sua denúncia. É possível, porém, a aplicação de penalidade pela aplicação irregular de recursos.
A Corte de Contas, inclusive, está atenta à correta aplicação dos convênios e orienta aos órgãos públicos que estabeleçam instrumentos de orientação aos profissionais que atuam na gestão dos convênios. Tais instrumentos balizam a atuação e facilitam a aplicação das regras legais aos acordos firmados. Os instrumentos, porém, não são indispensáveis para a correta aplicação do instituto, conforme firmou recentemente a Corte de Contas em acórdão:
1.7.2. dar ciência à Fundação Cultural Palmares que:
1.7.2.1. a ausência de manuais internos não elide a responsabilidade da entidade de observar a legislação e a jurisprudência desta Corte de Contas como instrumentos de orientação e correção na formalização de convênios, a fim de zelar pela boa e regular aplicação dos recursos públicos;
1.7.2.2. a falha na avaliação da capacidade operacional da entidade proponente para execução do objeto do convênio configura irregularidade grave por parte do órgão concedente, o que pode ensejar a responsabilização dos gestores;2
Subsiste, assim, a orientação de estabelecer instrumentos de orientação para evitar a responsabilização futura dos gestores de convênios. Além de guia para a atuação, tais manuais servem para proteger o gestor de eventuais questionamentos, uma vez que atuarão no estrito cumprimento da legislação. Capacitar o gestor, conforme sempre destacamos, é o melhor caminho para a melhoria de eficiência da Administração Pública.
1 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Convênios e outros repasses / Tribunal de Contas da União. 6. ed. Brasília : Secretaria-Geral de Controle Externo, 2016.
2 TCU. Processo nº 028.512/2016-2. Acórdão nº 1069/2018 – 2ª Câmara. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 19 mar. 2018. Seção 1, p. 108.