Para sanar a dúvida de acordo com as premissas expostas, é necessário esclarecer a diferença entre elaboração do projeto básico e execução da obra, bem como entre fracionamento e parcelamento.
a) Elaboração do projeto básico X execução da obra
Na preparação de uma licitação, tem-se a elaboração do projeto básico, conforme o conceito apresentado no art. 6°, IX, da Lei n° 8.666/93. Desse modo, o projeto básico não trata da execução da obra em si, mas de fase administrativa, preliminar à obra. Após a elaboração do projeto básico, procede-se à licitação, visando à contratação de empresa para a execução da obra.
b) Fracionamento X parcelamento
O fracionamento refere-se às despesas de mesma natureza, utilizando-se de contratação direta ou de modalidade menos rigorosa que a licitação para a totalidade do valor do objeto a ser licitado.
Todo o processo licitatório possui foco na execução do objeto desejado pela Administração Pública. Suas fases, no entanto, são distintas e não se confundem, visto que o engenheiro contratado para auxiliar na elaboração de projeto básico não pode executar a obra ante a vedação constante do art. 9º, II, da Lei nº 8.666/1993. Desse modo, a elaboração de projeto básico é um serviço de natureza distinta da obra em si e não caracteriza um fracionamento.
O conceito de fracionamento não deve ser confundido com o de parcelamento, constante do art. 23, § 1º, in verbis:
As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
[…]
As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.
No conceito, o legislador concede maior especialização técnica e competitividade à licitação. Portanto, existindo distinção entre os objetos, verificada pela diferença da natureza da despesa ou pela diferença entre os licitantes interessados, a aplicação do parcelamento não é vedada pelo TCU; pelo contrário, é incentivada.
Em conclusão:
a) a expressão adequada é fracionamento de despesa e não “fracionamento de licitação”;
b) em tese, deveria se licitar o projeto básico e depois licitar a obra, salvo hipóstese de contratação integrada do RDC;
c) não é fracionamento de despesa, pois projeto básico e obra são elementos de despesa distintos.
Para mais informações, consulte o livro Contratação Direta sem Licitação, 9. ed., 2011, e, como leitura complementar, o livro Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico, 5. ed., ambos publicados pela Editora Fórum.