A destacar, excertos de meu entendimento constante do livro “Contratação Direta sem Licitação”, 8ª edição, Belo Horizonte: Fórum, 2009 (p. 420):
13.2.3. preço. Além de constituir-se em instrumento para a concretização do princípio da isonomia, a licitação objetiva a conquista da proposta mais vantajosa para a Administração. Nesse sentido, é necessário que, na aquisição, seja preservado como parâmetro – não absoluto – o preço do dia praticado no local. Em centro de abastecimento, grandes mercados e semelhantes, há, sem laivo de dúvida, margens de valores variáveis, segundo a qualidade ou procedência do produto, e a busca da proposta mais vantajosa deve nortear a aquisição, não necessariamente a mais barata ou de menor preço. A dificuldade, mesmo nos grandes centros, é a de comprovação da faixa de preços ofertada para documentação no processo, nos termos do art. 26, requisito inafastável. Se no local houver jornal de grande circulação que publique os preços, a questão estará solucionada com a juntada de um exemplar aos autos do processo ou apenas da página que publica a cotação, pois não se pode exigir grande rigor de comprovação, dada a tipicidade da natureza desses revendedores. Também é válido que o órgão junte, por exemplo, uma tabela de preços fornecida por grandes atacadistas, ainda que a aquisição se faça de outro revendedor. Nesse caso, a tabela servirá apenas como elemento referencial de preços. Municípios pequenos terão, inegavelmente, dificuldade em comprovar a satisfação desse requisito, razão pela qual se sugere que a pesquisa de preços procedida, ainda que em caráter informal, seja posteriormente juntada aos autos: algo como a indicação dos vendedores e os preços praticados no dia, numa lista elaborada pelo próprio servidor encarregado da aquisição e por ele assinada e datada, constitui razoável início de prova e poderá ser suficiente nas circunstâncias. Jessé Torres Pereira Júnior, circundado por Diógenes Gasparini, no sentido do exposto, esclarece que a Administração deve levantar o preço do dia junto à “bolsa de alimentos” e, com base nesse preço, promover a compra. O preço levantado, obtempera o segundo citado mestre, deve restar devidamente comprovado no processo de dispensa, mediante a juntada de documento correspondente ou de certidão da lavra do servidor competente, em que reste certificado esse preço. Há, ainda, que se observar, na compra direta de pequenos produtores rurais – pessoas físicas – que pode ser dispensada a prova de regularidade com a previdência social, pois: a) a Constituição Federal a exige para a contratação de pessoa jurídica e não de pessoa física; b) a Lei de Licitações autoriza a dispensa; c) a legislação previdenciária, também, dispensa a regularidade – (p. 657): 7.1. planilha de custos. Antes de proceder a qualquer contratação, a Administração deverá conhecer o preço por estimativa a fim de separar os recursos orçamentários necessários à execução. O prévio conhecimento do valor a ser despendido constitui dever inafastável, há muito tempo consagrado na legislação pátria e reiterado em vários dispositivos da Lei n° 8.666/1993. Alude o precitado diploma legal, de modo explícito, a essa exigência, de forma direta, em nada menos que três dispositivos, nos seguintes termos: a) para obras e serviços, como condição indispensável e antecedente à realização da licitação, dispõem os incisos II e III, do § 2°, do art. 7°. Por expressa disposição da lei, esse procedimento aplica-se aos casos de dispensa e inexigibilidade. b) para os contratos de compras existe igual dispositivo no art. 14, caput, que exige que sejam indicados os recursos orçamentários para o seu pagamento, o que só poderá ocorrer se a Administração tiver razoável estimativa dos preços praticados no mercado; c) genericamente, igual preceito foi estabelecido no caput do art. 38, ao impor que o processo licitatório inicia-se com uma série de elementos, entre os quais a indicação da existência dos recursos próprios para a realização da despesa, que, de igual modo ao exposto no parágrafo precedente, faz pressupor estudo prévio de estimativa do valor a ser despendido. Quando se trata de licitação, a ausência de planilha de custos, anexa ao edital, vinha sendo considerada uma irregularidade grave, conforme sentenciou o TCU. No mesmo sentido, o Poder Judiciário considerou que a “ausência dos preços unitários no demonstrativo do orçamento estimado na planilha de quantitativos e preços unitários, no edital de tomada de preços caracteriza ilegalidade, a teor do art. 40, § 2°, II, da Lei n° 8.666/1993, reparável via mandado de segurança. Algumas críticas têm sido formuladas ao disposto no art. 40, § 2°, inciso II, da Lei n° 8.666/1993, que determina a juntada da planilha de custos como anexo obrigatório do edital. Sustentam uns que, quando os licitantes tomam conhecimento do preço orçado pela Administração, dificilmente ofertarão preços inferiores; outros afirmam que essa prática resultará nos mesmos problemas que o tipo de licitação, preço-base trazia para a Administração, pois o custo previsto será o limite mínimo das cotações.1319 Tais críticas parecem olvidar que a Administração, no plano legislativo, sempre teve que ter tais elementos em mãos para proceder ao processo licitatório, e às vezes até utilizá-los para desclassificar propostas com preços abusivos ou inexequíveis, constituindo relevante dado no processo decisório. O que a nova Lei de Licitações fez foi obrigar a Administração a evidenciar os critérios que utilizou para estimar o preço da contratação e, mais tarde, o julgamento do valor das propostas. Esse conjunto de preceitos restaria vazio de significado se fosse inaplicável aos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, vez que como dito, também os processos de contratação direta iniciam-se com a descrição do objeto e estimativa de custo para que, no seu desenvolvimento, numa etapa posterior, seja declarada a desnecessidade ou impossibilidade de adoção do processo seletivo. Assim, em regra de boa técnica administrativa, quando a autoridade vai deliberar sobre a dispensa ou inexigibilidade de licitação, já consta dos autos a estimativa de preços. Essa estimativa pode até, dependendo das circunstâncias, ser um documento singelo, informando sumariamente as lojas consultadas, o vendedor contatado e o preço ofertado, podendo inclusive ser feita por telefone ou fac-símile, com registro do número nesse documento, seguindo-se uma apuração da média do valor, por exemplo. O universo a ser pesquisado não precisa ser amplo, podendo-se restringir a consulta a poucas empresas, de acordo com o mercado. Já quando se faz necessária a planilha de custos, deverá haver descrição de cada item que compõem o serviço ou obra a ser utilizado, e o respectivo preço encontrado; enquanto se admite menor formalismo na obtenção dos preços médios ou praticados no mercado, o maior esforço técnico reside precisamente na elaboração dos itens da própria planilha que, dependendo do objeto pretendido, poderá ser um dos documentos mais complexos do processo de licitação e contratação. Todo o empenho dedicado pelos órgãos técnicos na sua elaboração reverterá em benefício da própria Administração e dos futuros contratados, que terão mais um indicativo para precisar a sua proposta e definir com clareza o que o contratante pretende. Expendidas essas breves considerações típicas sobre a planilha de custo, cabe obtemperar que, se a Administração tiver procedido à sua elaboração, a justificativa de preço poderá ser uma reiteração dos seus termos ou uma explicação dos motivos pelos quais foram obtidos preços superiores, vez que, em alguns casos de dispensa, busca-se o critério de vantagem, mais amplo, com a tutela de outros valores jurídicos além do menor preço, como ocorre com o disposto nos incisos XIII e XIV do art. 24, por exemplo. A regra inafastável que precisa ficar definida é que a Administração não pode justificar o preço com a mera declaração de que, em virtude da inexigibilidade da licitação verificada na espécie, contratou com o preço cotado pelo único fornecedor, ou único possível contratado. Justificar o preço não é, em absoluto, informar que a Administração se sujeitou ao preço imposto pelo contratado. O sentido do termo é muito mais amplo: justificar o preço é declarar, conforme o que for determinado em cada inciso ou parágrafo do artigo que autoriza a contratação direta, se o valor contratado é compatível com o de mercado, ou se é o preço justo, certo, que uma avaliação técnica encontraria. Afinal, a norma seria inútil se fosse suficiente informar que esse foi o preço cotado pelo fornecedor ou executor e é elementar, em hermenêutica, que a lei não contém palavras supérfluas. Uma antiga parêmia latina recomendava: Commodissimum est, id accipi, quo res de qua agitur, magis valeat quam pereat significando em vernáculo que se deve preferir a inteligência dos textos que torne viável o seu objetivo, em vez da que os reduza à inutilidade.