No livro Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico, 5ª ed., Ed. Fórum, 2013, de minha autoria, enuncio que os restos a pagar representam os valores das despesas empenhadas não pagas até o final do exercício em que ocorreu o empenho; ou seja, é exceção à regra de que todos os contratos exaurem-se, no máximo, no último dia do exercício financeiro.
Isso porque a inscrição em restos a pagar implica manter no exercício uma dívida com efeitos no exercício seguinte.
Referente à sistemática de restos a pagar, na obra Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, 6ª ed. revista, atualizada e ampliada, Ed. Fórum, 2014, também de minha autoria , trago previsão da Lei nº 93.872/1986, em seu art. 35, que dispõe da seguinte maneira:
Art . 35 – O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando: I – vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida; II – vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; III – se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; IV – corresponder a compromissos assumido no exterior.
Diante de tais disposições, entendo que, para que uma despesa se enquadre como restos a pagar, esta deve contar com um dos requisitos específicos previsto em lei.
Esse instrumento não pode ser utilizado sem critério, a fim de suprir a ineficiência administrativa no processo de execução orçamentária. Note que um crédito existente e não liquidado deve ser mantido no orçamento seguinte, mesmo que sob a forma de restos a pagar. O fato é que a reincidência nessa conduta pode representar um diagnóstico de ineficiência administrativa, devendo ser apurada a responsabilidade daqueles que lhe deram causa.
Nesse sentido, cumpre destacar o Acórdão n° 183/2005 – Plenário, por meio do qual o TCU recomendou:
“[…] envide esforços para que seja regulamentado o empenho de despesas ao longo do exercício orçamentário para estabelecer critérios mínimos a serem observados quando da emissão de notas de empenho, de modo a reduzir os elevados montantes inscritos em restos a pagar não-processados, que comprometem a programação financeira dos exercícios seguintes. […]”.
É importante que o gestor público esteja sempre atualizado acerca das decisões referentes ao tema. As decisões do TCU e de outros tribunais podem ser encontradas no livro Vade-Mécum de Licitações e Contratos, 6ª ed., Editora Fórum, 2013, de minha autoria. A obra conta com índice remissivo completo, que facilita a compreensão ao gestor e ao estudante.