Instrumentos de Planejamento e Orçamento

Por J. U. Jacoby Fernandes e Ludimila Reis

Arrecadar receitas e realizar dispêndios necessita de planejamento. Aquele que gasta tudo o que ganha é imprudente e aquele que gasta mais do que ganha é irresponsável, conforme já alerta o ditado popular. Sob o prisma da eficiência administrativa, é importante que se adote o planejamento como praxe; um orçamento bem feito deve balizar futuras contratações.

As ferramentas de planejamento servem para que a condução das receitas e despesas se dê de forma harmônica. Isso gera controle das ações pelos órgãos e pela própria população, já que o administrador, ao realizar dispêndios, terá que justificar todos os atos e realizá-los em obediência ao que foi planejado.

Para elaborar o orçamento, a Administração Pública utiliza os seguintes instrumentos de planejamento: o Plano Plurianual – PPA; a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e a Lei Orçamentária Anual – LOA. Todas essas leis são regulamentadas na Constituição Federal, Lei nº 4.320/1964, Lei de Responsabilidade Fiscal, entre outras.

O PPA tem a vigência de 4 anos e estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal. A LDO compreende as metas e prioridades e orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Esta, por sua vez, conhecida como Planejamento Operacional de curto prazo, é uma lei periódica.

Antes da promulgação da Constituição Federal, não existia o Plano Plurianual; existiam outros instrumentos semelhantes, como o Plano Plurianual de Investimentos, o Plano Nacional de Desenvolvimento, entre outros. A mudança ocorreu e continua crescente para impor uma gestão administrativa eficiente e eficaz. 

LDO – 2015

A Lei de Diretrizes Orçamentárias publicada no dia 02 de janeiro de 2015 contém 32 vetos da Presidência da República. A referida norma definiu a meta do superávit primário – que é o resultado positivo de todas as receitas e despesas do governo, excetuando gastos com pagamento de juros. – no montante de R$ 55,279 bilhões ou 1% do Produto Interno Bruto – PIB.

Se considerado o resultado de estados, DF e municípios, a meta do setor público consolidado será de R$ 66,3 bilhões, ou 1,2% do PIB. Pela lei, as empresas dos grupos Petrobras e Eletrobrás não entram nesse cálculo de superávit primário, mas no Programa de Dispêndios Globais.¹

Destacam-se na norma os §§ 3º e 5º do art. 72, que dispõem sobre a questão das transferências voluntárias, recursos financeiros repassados pela União aos estados, Distrito Federal e municípios em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum.

Para aplicar os recursos recebidos das transferências voluntárias, deve-se observar as normas publicadas pela União relativas à aquisição de bens e à contratação de serviços e obras, inclusive a modalidade pregão, devendo ser utilizada preferencialmente a sua forma eletrônica. Destaca-se que as regras permanecem as mesmas do ano anterior.

Os §§ 1º e 2º do art. 80 dispõem que as despesas administrativas decorrentes de transferências financeiras para órgãos públicos e entidades públicas e privadas, que são feitas preferencialmente por intermédio de instituições e agências financeiras oficiais, poderão constar de categoria de programação específica ou correr à conta das dotações destinadas às respectivas transferências. Nesse caso, as despesas podem ser deduzidas do valor repassado ao convenente, conforme cláusula prevista no correspondente instrumento.

Destacamos as tradicionais vedações à destinação de recursos. Permanece vedada a destinação para atender despesas com aquisição de automóveis de representação que extrapolem as exceções constantes do art. 18 da norma. Automóvel de representação é aquele emplacado com “chapa de preta”, utilizada para veículos oficiais do governo e das forças armadas, que acompanha a autoridade pública em qualquer atividade na qual esta represente a Administração Pública. Esse tipo de veículo tem prerrogativas durante o deslocamento. [x1] 

Colacionamos entendimento do Tribunal de Contas da União – TCU sobre a aquisição de veículos de representação em desconformidade com a LDO para que o leitor note que não é suficiente observar apenas a Lei de Licitações Contratos ao realizar compras públicas:

Veículo de representação – Poder Judiciário

Nota: o TCU entendeu que aos Tribunais não é vedada a aquisição de veículos, desde que obedecidas as disposições legais acerca da matéria, consubstanciadas na Lei nº 1.081/50 e na Lei de Diretrizes Orçamentárias elaborada para cada exercício financeiro. O que é vedado aos tribunais é a aquisição de veículos de representação, exceção feita, no âmbito do Poder Judiciário, apenas para os Presidentes dos Tribunais Superiores e dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, conforme estabelece  LDO.

Fonte: TCU. Processo TC nº 525.173/1996-0. Decisão nº 1653/2002 – Plenário.

Destaca-se também que a contratação de serviços de consultoria, inclusive aquela realizada no âmbito de acordos de cooperação técnica com organismos e entidades internacionais, somente será autorizada para a execução de atividades que, comprovadamente, não possam ser desempenhadas por servidores ou empregados da administração pública federal, no âmbito do respectivo órgão ou entidade. Neste caso deve ser publicado no Diário Oficial da União, além do extrato do contrato, a justificativa e a autorização da contratação, na qual constarão, necessariamente, a identificação do responsável pela execução do contrato, a descrição completa do objeto do contrato, o quantitativo médio de consultores, o custo total e a especificação dos serviços e o prazo de conclusão.

Esse ponto da norma requer bastante atenção, já que, ao efetuar o contrato de consultoria, deverá o gestor ir além do previsto no art. 61 parágrafo único da Lei de Licitações e Contratos. Nesse caso, é necessário que o gestor publique o instrumento do contrato ou seus aditamentos na Imprensa Oficial, com todos os requisitos previstos da Lei de Diretrizes Orçamentárias vigentes.

Para os operadores das compras públicas, a falta de conhecimento das normas poderá acarretar acionamento dos órgãos de controle interno e dos tribunais de contas, que verificarão a irregularidade do procedimento.

Por fim, cabe elogiar a Imprensa Nacional pelo excelente trabalho estético e didático empenhado para a publicação da norma.