por J. U. Jacoby Fernandes
No ano de 2015, o Congresso Nacional brasileiro promulgou a Emenda Constitucional nº 86, que alterou os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal para obrigar o Governo a executar as emendas parlamentares aprovadas pelo Congresso no Orçamento Anual. Estas emendas representam recursos incluídos no orçamento público propostos por parlamentares e que devem necessariamente ser executados pelo Poder Público. Por isso, convencionou-se a chamar de orçamento impositivo.
Com a alteração, o art. 166, § 9º, da Constituição Federal passou a estabelecer que “as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde”. O presidente da República pode ser processado por crime de responsabilidade caso não cumpra o orçamento aprovado.
A cada ano, os órgãos responsáveis pela operacionalização do orçamento público publicam norma detalhando os procedimentos e os prazos para a execução das emendas individuais. Com as alterações na estrutura do Executivo federal, para o ano de 2019, a norma foi recentemente publicada pelo Ministério da Economia e pela Secretaria de Governo da Presidência da República.
A portaria interministerial dispõe que o regime de execução estabelecido tem a finalidade de “garantir a efetiva entrega à sociedade dos bens e serviços decorrentes de emendas individuais, independentemente de autoria”, reforçando o distanciamento de ingerências partidárias na liberação ou execução dos recursos. A norma destaca:
Art. 4º Os autores das emendas individuais deverão indicar ou atualizar, nos prazos estabelecidos pelo Órgão Central do SPOF, os beneficiários de suas emendas e a ordem de prioridade no módulo Orçamento Impositivo do SIOP.
1º A indicação de beneficiários descrita no caput deverá observar o disposto no art. 166, § 9º, da Constituição Federal, no tocante à destinação obrigatória de, pelo menos, 50% (cinquenta por cento) dos valores para ações e serviços públicos de saúde.
2º No tocante às transferências fundo a fundo, deverão ser indicados como beneficiários no módulo Orçamento Impositivo do SIOP os fundos estaduais, distritais ou municipais, e não as entidades a serem indiretamente beneficiadas.
3º Os beneficiários das emendas que serão executadas por meio de convênios e contratos de repasse deverão ser registrados no SIOP e no SICONV pelo número de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ na condição de estabelecimento-matriz, conforme art. 22, § 19, da Portaria Interministerial nº 424, de 2016.
4º O não atendimento ao disposto no § 1º impossibilitará a efetivação de alterações na ordem de prioridade de beneficiários do módulo Orçamento Impositivo do SIOP.1
Caso seja necessário promover alterações orçamentárias nas emendas individuais, os Órgãos Setoriais do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal – SPOF deverão enviar pedido de crédito adicional ao Órgão Central do sistema, mediante solicitação do autor da emenda, desde que atendidos os procedimentos e prazos a serem estabelecidos em Portaria. A solicitação poderá ser feita por meio de documento digital com assinatura eletrônica. A norma, porém, ressalva: “não serão processados remanejamentos de saldo parcial de emenda para programações inexistentes em outras emendas do mesmo autor”.
A partir da apresentação, entretanto, estas propostas passarão por uma avaliação para verificar se há qualquer impedimento para a sua execução. A portaria reserva seção específica para o tema. Assim detalha a norma:
Art. 5º Os Órgãos Setoriais do SPOF constantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social que tenham sido contemplados com emendas individuais analisarão as propostas apresentadas pelos respectivos beneficiários indicados e concluirão pela existência ou inexistência de impedimento de ordem técnica à execução da despesa.
1º As ocorrências de impedimento de ordem técnica à execução da despesa e seus respectivos valores deverão ser cadastradas no módulo Orçamento Impositivo do SIOP, independentemente da modalidade de aplicação utilizada, como:
a) incompatibilidade do objeto proposto com a finalidade da ação orçamentária;
b) incompatibilidade do objeto proposto com o programa do órgão ou entidade executora;
c) falta de razoabilidade do valor proposto, incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execução do projeto ou proposta de valor que impeça a conclusão de uma etapa útil do projeto; […]1
A norma elenca uma série de impedimentos, no entanto, reserva uma alínea para casos não listados: “k) outras razões de ordem técnica devidamente justificadas”. Caso o impedimento de ordem técnica seja registrado com fundamento no item “k”, será obrigatório o preenchimento do campo “Justificativa”, no módulo Orçamento Impositivo do SIOP.
A portaria interministerial orienta que a indevida classificação de Modalidade de Aplicação ou a indevida classificação de Grupo de Natureza de Despesa não constituem impedimento de ordem técnica. Nestes casos, caberá aos Órgãos Setoriais do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal – SPOF realizarem os ajustes necessários no módulo Orçamento Impositivo do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP. A norma ainda fixa:
Art. 10. Os Órgãos Setoriais do SPOF analisarão as propostas dos beneficiários indicados, na forma do art. 5º, e cadastrarão os impedimentos de ordem técnica no módulo Orçamento Impositivo do SIOP até 30 de abril de 2019.
Parágrafo único. Os beneficiários que incidirem em impedimento de ordem técnica serão bloqueados para ajustes até o fim dos procedimentos dispostos nesta Seção.1
O Parlamento enviará ao Executivo medidas saneadoras, na forma do art. 166, § 14, II, da Constituição Federal, e a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério da Economia consolidará as indicações de remanejamento de programações cujas medidas saneadoras resultem em projeto de lei de crédito adicional até 15 de julho de 2019.
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1 MINISTÉRIO DA ECONOMIA e SECRETARIA DE GOVERNO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Portaria Interministerial nº 78, de 26 de fevereiro de 2019. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 157, nº 41, p. 18-20, 27 fev. 2019.
