por J. U. Jacoby Fernandes
A Constituição Federal de 1988 elencou, entre as funções essenciais à Justiça, a Advocacia-Geral da União – AGU como órgão responsável pela representação dos órgãos e entes estatais. Em seu art. 131, a Constituição prevê que: “a Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo”. Como determina o texto, a representação realizada pela AGU se dá tanto no âmbito judicial, quanto no âmbito extrajudicial.
Por meio de uma portaria recente, a Consultoria-Geral da União – CGU, órgão da própria AGU, disciplinou os procedimentos relativos à representação extrajudicial da União, relativamente aos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo federais, e de seus agentes públicos. A norma disciplina, ainda, a representação extrajudicial das demais funções essenciais à Justiça. Importante destacar que a representação extrajudicial do Poder Executivo está restrita à Administração Direta. A norma detalha as diretrizes a serem observadas na representação extrajudicial:
Art. 2º […]
I – observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, sem prejuízo de outros princípios e garantias aplicáveis ao caso concreto, considerando, porém, as consequências práticas da decisão ou do ato administrativo;
II – o funcionamento harmônico e independente dos Poderes;
III – a promoção da segurança jurídica na concretização das políticas públicas, inclusive em face de orientações gerais existentes;
IV – a defesa do erário federal;
V – as circunstâncias do caso concreto, incluindo os obstáculos e dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados; e
VI – a relevância da controvérsia objeto de instância extrajudicial e sua capacidade de multiplicação e transversalidade.1
Um ponto de destaque da norma refere-se à representação da União perante o Tribunal de Contas. O dispositivo legal prevê que, na hipótese de cabimento de representação extrajudicial pelas Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios e aos Comandos das Forças Armadas e pelas Assessorias Jurídicas junto às Secretarias da Presidência da República, estas poderão solicitar ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais – Deaex, órgão da Consultoria Geral da União, a atuação presencial conjunta perante o TCU. A portaria estabelece:
Art. 5º […]
I – apresentação de memoriais;
II – realização de despachos junto a Ministros e a Secretarias de Controle Externo do TCU; e
III – realização de sustentações orais.1
A norma ainda trata das consultas formuladas ao TCU para a aplicação de dispositivos legais. Estabelece que a atuação dos órgãos de execução da CGU nas atividades de consultoria e assessoramento jurídico direcionadas à formulação de consultas ao TCU deverá conter análise exauriente do tema, por meio de parecer jurídico; e encaminhamento do feito ao Deaex para análise e manifestação, nos seguintes termos:
Art. 6º […]
I – existência de consulta idêntica, equivalente ou correlata no âmbito do TCU; e
II – impacto da consulta pretendida para a Administração Pública federal sob os enforques de relevância, capacidade de multiplicação ou transversalidade.1
A manifestação, ao final, deverá ser encaminhada para a aprovação do Consultor-Geral da União. É importante, de fato, que as unidades centrais da AGU atuem de forma integrada. A racionalidade administrativa, porém, recomenda que cada ministério possa diretamente por suas unidades jurídicas realizar a defesa dos atos institucionais perante o TCU. Racionalidade porque o conhecimento especializado da matéria de fundo é mais facilmente defendido por aqueles integrantes da AGU que estão lotados nos próprios ministérios.
Representação extrajudicial dos agentes públicos
O normativo da AGU também trouxe previsões acerca da representação extrajudicial do agente público, devendo este profissional buscar o auxílio do órgão se entender necessário. A representação somente ocorrerá a pedido do interessado e desde que o ato comissivo ou omissivo imputado tenha sido praticado no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares, e em observância ao interesse geral.
O art. 11 da portaria destaca que o pedido de representação extrajudicial poderá ser apresentado em qualquer fase do processo, devendo, caso haja prazo em curso, ser encaminhado em tempo hábil para análise do pedido e assunção da representação. A norma lista os documentos e informações necessários para a apresentação do pedido, como descrição pormenorizada dos fatos e alegações de defesa; justificativa do ato ou fato relevante à defesa do interesse geral; indicação de outros processos, judiciais ou administrativos, ou inquéritos que mantenham relação com a questão debatida; entre outros.
A norma ainda lista algumas hipóteses em que não caberá a representação judicial. São situações como aquelas em que os atos tenham sido praticados fora do exercício das atribuições constitucionais, legais ou regulamentares; ausência de prévia análise do órgão de consultoria e assessoramento jurídico competente, nas hipóteses em que a legislação assim o exige; incompatibilidade com o interesse geral no caso concreto. Todas as hipóteses estão elencadas no art. 9º da norma.
Se, no transcurso da representação, for verificada quaisquer das hipóteses impeditivas mencionadas acima, o membro da AGU responsável pelo feito suscitará incidente de impugnação da legitimidade da representação extrajudicial à autoridade que deferiu o pedido de representação, sem prejuízo do patrocínio até a decisão administrativa final.
1 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Consultoria-Geral da União. Portaria nº 42, de 25 de outubro de 2018. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 26 out. 2018. Seção 1, p. 13-15.
